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理论动态丨房地产税改革:箭在弦上,何时发出?

2021-12-06

5月11日,财政部官网发布的一则消息称,当日,财政部、全国人大常委会支出工委、住房城乡建设部、税务总局负责同志在京主持人开会房地产税改革试点工作座谈会,听取部分城市人民政府负责同志及部分专家学者对房地产税改革试点工作的意见。

这则消息的正文,连同座谈会日期和标点在内,总计93个字符。但正如人们通常所指出的那样,官方发布的消息,文字越结尾,重要性越大。比较常见的理解是,这是在向社会释放房地产税开征的信号,房地产税迟早都要税。而且,很有可能会提早在几个城市进行试行,然后慢慢推上需要税的城市。

房地产研究机构贝壳研究院首席分析师许小乐向《证券日报》表示,目前房地产税的法理基础、技术手段并不存在太大问题,但如何寻找合适的时机实施,以确保政策出台后会对市场预期导致过大冲击是关键。

那么,什么是房地产税,税房地产税对市场不会有什么样的冲击?为什么这项改革已经动议多年仍难有实质性前进?

从房产税和地产税到房地产税

所谓房地产税,在中国亦称城市房地产税,是对城镇中的房屋和土地按照其价格或租金向房地产所者或承典人征收的一种财产税。

新中国成立之初,房产税和地产税是分开的。1950年1月,中央人民政府政务院颁布《关于统一全国税政的要求》和《全国税政实行要则》,在全国统一成立14个税种,其中就有房产税和地产税。房产税是仅对房产征收,不包括地产价值,后来在实际继续执行中合并为城市房地产税。

1951年8月8日,政务院颁布《城市房地产税暂行条例》,规定对房产征收房产税,对土地征收地产税;对房价、地价不易划分的,征收房地产税。这时的房产税和地产税,属于一个税种中的两个税目。

改革开放后,1983年和1984年,我国展开了两步“利改税”和工商税制改革。1986年10月1日起,《房产税暂行条例》开始实行,上述《城市房地产税暂行条例》对国内企业单位和个人停止使用,但仍限于于外资企业等涉外单位。这样,一套“内外有别”的房地产税制度成形。

1994年,我实行了大规模的税制改革,初步创建了适应社会主义市场经济体制的税收制度。房地产税收体系也初步奠定,其中与拥有房产所有权和土地使用权直接相关的税种有五个:房产税、城镇土地使用税、城市房地产税、耕地占用税、土地增值税;间接涉及的税种有六个:营业税、个人所得税、城市确保建设税、企业所得税、契税、印花税。

2001至2010年间,我国的税制进一步修改、规范,税负更加公平。房地产税制方面,中止了城市房地产税(《城市房地产税暂行条例》于2009年元旦起废止),将对内征收的房产税、城镇土地使用税和耕地占用税改回内外统一征收,避免了“内外有别”的藩篱。(2003年10月,十六届三中全会通过的《中共中央关于完备社会主义市场经济体制若干问题的要求》提出,“条件具备时对不动产税统一规范的物业税”。物业税是房地产税的别名,但这一改革一直未能进行。)

2010年起,我国沦为世界第二大经济体。与此同时,收入分配不公、社会阶层两极分化、中央与地方的财权与开支责任错位等问题愈发突出,亟须推进以提高直接税比重和完备地方税体系为方向的新一轮税制改革。房地产税制改革沦为新一轮税制改革的引擎。

2011年1月28日,重庆、上海开始实行房产税改革试点, 对个人部分住宅征收房产税。2013年11月,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的要求》确定了“税收法定原则”,说明了“减缓房地产税立法并主动推进改革”的方向。

基于上述房地产税制的演进,中国人民大学财政金融学院教授安体富在与其合作者的研究中指出,房地产税的概念范畴由窄到长可以分为四个层次:对个人住房征收的房产税,房产税,房地产税,房地产税收体系。

十八届三中全会召开前的房产税改革以及2011年重庆和上海的房产税改革试点,是对类似对象即个人拥有的住房税的房产税,或称住宅房产税。这属于小口径的房产税,仅对房屋价值征收,对地产不征收。

1986年《房产税暂行条例》规定的是中口径的房产税,其计税依据是房产原值扣除一定比例后的余值。这里的“房产原值”,包括为取得土地使用权缴纳的价款、研发土地发生的成本和费用等。这即是说道,中口径的“房产税”,是把房产和地产放到一起征收,计税依据中包含了房价和地价。

大口径的房地产税概念, 指的是房地产税收体系, 包括了与享有房产所有权和土地使用权以及房地产建设、研发、光阴等多环节的必要和间接的十多个相关税种和收费。

为什么要推进房地产税制改革

2003年十六届三中全会至2013年十八届三中全会,官方的十余份重要文件中对房地产税改革的阐释经历了从“税物业税”到“前进房产税改革”,再到“减缓房地产税立法并主动推进改革”的改变。

安体富教授与其合作者在上述研究中指出,十八届三中全会决定中提出的“房地产税”概念,与“房产税”虽然只有一字之差,但征收范围却从全然的房屋扩大到房屋和土地,其意义主要反映在以下四个方面。

首先,重复征税问题迎刃而解。原来对房屋所有权人按照房屋价值或租金征伐房产税,但一些学者认为,房屋价值中含有使用土地的成本即土地出让金,对土地既从量计征了城镇土地使用税,又从价计征了房产税,出现重复征收问题。未来的房地产税,将是房产税和城镇土地使用税两税合一,对整个房地产按照市场价值征房地产税。这一方面与《物权法》、《城市房地产管理法》等规定的“房地一致”原则保持一致,另一方面,“重复征收”的困惑可迎刃而解。

其次,税制设计将与经济发展更为协调。未来的房地产税,将是对房地产评估后,以房地产市场价值(按人均面积或价值做到扣除)为计税依据征税,这可避免现在的房产税按照完整价值为计税基础,城镇土地使用税按照土地面积从量计征,土地的电子货币和房屋的溢价跌价均无法在税收收入中反映,与房地产发展现状极度不协调,与国际惯例不接轨,弱化税收宏观调控功能的问题。

第三,政府公共开支在居民房地产中的资本化可以获得合理的“回收”。房地产的增值主要体现为土地的电子货币,而土地的增值一方面源于土地资源的稀缺性和用途管制,另一方面源于政府基础设施建设的投人,如修筑地铁、公园、学校、医院等使得周边的房地产价值增值。但依现有房产税条例,居民住房保有环节是“零税负”的,这使得有房者比无房者、多房者比少房者享受了更多公共服务,却没有尽到更多纳税义务,违背公平原则。对房地产保留环节所征收的房地产税,则是对居民对辖区内所享受的公共服务和公共设施的“购买”,是对政府公共支出资本化到居民房地产价值中的“重复使用”。

最后,开征房地产税将使房地产税收体系更为合理。作者强调,在减少房地产保留环节税负的同时,必须减少研发和交易环节的税费。这既可稳定税负,不利于取得民众对税制改革的支持,又可希望房屋流转、经营和租赁,减少房屋和土地的闲置,还可在房地产市场正处于“卖方市场”时,不单纯因房地产税的税而将成本转嫁给购房者从而压低房价。

以上所述,实际上解释了房地产税的一般功能,即:获得财政收入,调控经济运行,调节收益分配。

所谓获得财政收入,是指房地产税分别从房地产开发、转让和持有人三个环节征收,相较于我国目前不在持有人环节征收,将征税不断扩大至持有人环节,无疑将获取新的税源。

所谓调控经济运行,主要是指房地产税影响房地产价格,从而直接影响房地产供需,间接影响整个市场供需的功能。

所谓调节收益分配,主要是指房地产税作为财产税,实施有财产者纳税、无财产者不纳税、财产多者多纳税、财产少者少缴税的原则。这有利于公平收入分配。

房地产税的负面效应

但亦有研究认为,贸然开征房产税对宏观经济存在不容忽视的负面效应。

基于银行否能区分企业贷款是投放实体经济还是房地产业两种情形,一项分析了将房产税(对家庭存量住房征税)引进住房市场前后对宏观经济影响效应的研究找到:

首先,房产税税对房地产开发投资、房价和新住房生产具备明显的抑制作用。由于房产税减少了房产的持有人成本,住房市场会承压。

其次,房产税开征对实体经济投资具有双重效应: 一方面产生正挤入效应,增加实物投资; 另一方面因企业家财产净值的下降而产生胜抵押效应,减少实物投资。

第三,在长期,因实体经济投资需求增加的负抵押效应大于实体经济投资需求增加的正挤入效应,总实物资本增加造成生产量上升。

第四,在短期,当银行无法区分贷款是投入实体经济还是房地产业时,因前期的负抵押效应大于正挤进效应,总实物资本增加,生产量下降; 当银行可明晰区分二者时,因银行可更好地服务于实体经济,前期的负抵押效应变成小于正挤入效应,总实物资本增加,产出上升。

第五,在短期,当银行无法区分贷款是投放实体经济还是房地产业时,随着杠杆率的下降,总实物资本前期上升得更少,后期上升得更多,因而生产量前期增加得更少,后期减少得更多; 当银行可清晰区分二者时,随着杠杆率的下降,总实物资本减少得更多,因而生产量减少得更多。

第六,在短期,当银行无法区分贷款是投入实体经济还是房地产业时,随着报酬份额的上升,总实物资本前期下降得更多,后期下降得更少,因而生产量减少得更多; 当银行可清晰区分二者时,随着报酬份额的上升,总实物资本前期减少得更少,后期增加得更多,因而产出前期增加得更少,后期减少得更多。

如上文所述,房地产税的功能之一是调控房价,从而直接影响房地产供需,间接影响整个市场供求。但一项利用家庭微观数据和地区宏观数据,区分房地产税推出后的短期和长期影响的研究找到:

房地产税推行之初,将带来存量房供给的一次性获释,短期内供需流失将导致房价消息传递,但随着市场供需达到新的平衡,在房地产税稳定运行后,地方政府将沦为影响房价长期走势的关键因素,随着地方政府对房地产的财政依赖程度进一步强化,房价长期内反而会被推高。

这样的调控结果短期内造成房价“硬着陆式”暴跌的波动风险,不符合中央“房地长市场身体健康稳定发展”、“避免房价大起大落”的调控原则,长期内则不会通过减轻地方政府对房地产的财政依赖度倒逼经济的房地产化,同样与中央政府“建立房地产调控长效机制”的管理初衷相背离。

简言之,这样的调控效果不合乎中央管理初衷和政策预期。

有效地税房地产税的时机

考虑到房地产税效应的复杂,一些学者强调有效开征房地产税必须时机。

国家税务总局税收科学研究所研究员李本贵认为,只有当城镇化水平趋于平稳,个人住房在个人总资产中所占到的比例上升到一定程度,个人农村居民收入水平进一步提高的情况下,对个人出租住房广泛税城镇土地使用税和房产税才有社会和经济基础。

西北政法大学经济学院研究员周文豪也认为,有效地税房产税或者说房产税分解的前提和条件是一国城市化已完成或者相似已完成。

具体来讲,如果一国城市化亲率达到70%,意味著该国城市化接近完成; 而当这一数字超过75%时,通常指出该国已经已完成城市化。只有当城市化完成,城市基础设施大规模投资与建设完结,各类数据信息的时间序列以及空间排列都呈现出规律性,住房不再是普通居民家庭生产生活资料而升格为“财产”,直接税征收基础形成,房产税才能水到渠成。

或许是因为诸多约束因素的存在,虽有十八届三中全会在将近八年前明确提出 “减缓房地产税立法并适时推进改革”,但房地产税改革的推进依旧“断断续续”。

比如,在近五年(2017年到2021年)的全国两会政府工作报告中,仅2018年和2019年提到“房地产税立法”,其余年份均未提到。

按照监管部门确认的“立法先行、充分授权、分步推进”原则,立法是房地产税的关键性节点。早在2015年,房地产税法就被写入当年的全国人大立法规划中。此后,在全国人大常委会2016年、2017年、2018年立法工作计划中,房地产税法均列为当年的“以备项目”。但2019年以后的年度立法工作计划当中,均未牵涉到房地产税。

今次座谈会之前,今年官方有四次提到“房地产税”。3月13日,“十四五”规划和2035年远景目标纲要公布,“前进房地产税立法”被写入其中。4月7日,财政部税政司司长王建凡在国新办新闻发布会上表示,财政部将“大力稳妥推进房地产税立法和改革”。5月6日,财政部长刘昆在财政部官网公开发表的《建立健全有利于高质量发展的现代财税体制》一文中做到了同样的强调。此外,今年3月的财税工作座谈会间接提及这一工作。

关于财政部于5月11日召开的座谈会,多个受访者向《21世纪经济报导》表示,座谈会透露的信息表明,房地产税已从制度设计阶段进展到试点前进阶段,并将在部分城市试点。

不论有多么困难的现实约束,我们都期望,至少房地产税的试点工作能尽早进行,毕竟有了试点,我们才能具体了解这项改革的利弊,才能确认今后的进一步取舍。

参考资料(只所列学报论文):

李本贵:《对我国房地产税改革的几点思考》,税务研究》,2021年第1期

周文豪:《试析中国现阶段是否不具备有效开征房产税的前提和条件》,《云南财经大学学报》2020年第11 期

刘建丰、于雪、彭俞超、许志伟:《房产税对宏观经济的影响效应研究》,《金融研究》2020年第8期

刘金东、杨璇、汪崇金:《高房价、土地财政与房住不炒:房地产税能诱导房价吗?》,《现代财经》2019年第1期

胡怡建、范桠楠:《我国房地产税功能不应如何定位》,《财政研究》2016年第1期

安体富、葛静:《关于房地产税立法的几个相关问题研究》,《财贸经济》2014年第8期

(本文来自澎湃新闻,更多原创资讯请下载“澎湃新闻”APP)

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